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9月21日,被物流業(yè)稱為“史上最嚴(yán)”的限超令迎來(lái)“周歲”。如今,我們?cè)俅尉劢剐抡菏欠袷剐袠I(yè)價(jià)格、市場(chǎng)與成本之間形成正確的邏輯關(guān)系?是否推動(dòng)整個(gè)行業(yè)健康發(fā)展,是否達(dá)到目標(biāo)?帶著這些問(wèn)題,回顧新政,或許會(huì)有新發(fā)現(xiàn)。
優(yōu)化結(jié)構(gòu) 規(guī)范行業(yè)
“治超”是一個(gè)世界性難題,近年來(lái)國(guó)家一直加強(qiáng)治理。特別是2016年9月21日,交通運(yùn)輸部會(huì)同工業(yè)和信息化部、公安部、工商總局和質(zhì)檢總局等部門(mén),啟動(dòng)了新一輪集中“治超”行動(dòng),在全國(guó)開(kāi)展了貨車非法改裝和超限超載治理工作。修訂發(fā)布實(shí)施《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》(部令2016年第62號(hào)),配合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委修訂完成《汽車、掛車及汽車列車外廓尺寸、軸荷及質(zhì)量限值》(G B1589—2016),確保了“治超”有法可依。
細(xì)細(xì)算來(lái),號(hào)稱“史上最嚴(yán)”限超令——修訂后的《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》自9月21日開(kāi)始實(shí)施至今,恰好已滿“周歲”。雖然從“出生”那天起,新政便引起整個(gè)行業(yè)一陣“騷動(dòng)”,甚至有人因此而表示貨運(yùn)市場(chǎng)將進(jìn)入全盤(pán)“洗牌”階段。但根據(jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,新一輪集中“治超”工作使違法超限超載現(xiàn)象得到了有效遏制,貨運(yùn)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化,貨運(yùn)市場(chǎng)運(yùn)行總體平穩(wěn)。目前,“治超”工作得到了大多數(shù)貨車司機(jī)和物流企業(yè)的支持。
中國(guó)道路運(yùn)輸協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)張光合在接受記者采訪時(shí)表示,自“治超”新政實(shí)施以來(lái),各級(jí)主管部門(mén)在交通運(yùn)輸部和公安部的統(tǒng)一部署下,嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法,扎實(shí)有效開(kāi)展工作,很好地保證了“治超”專項(xiàng)行動(dòng)的效果,也很好地發(fā)揮了“治超”新政對(duì)貨車超限超載等違法行為的威懾作用,懲治了違規(guī)物流企業(yè)和個(gè)人,規(guī)范了道路運(yùn)輸市場(chǎng)和環(huán)境。
丹陽(yáng)颶風(fēng)物流股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱“颶風(fēng)物流”)董事長(zhǎng)趙國(guó)榮告訴記者,一年多的“治超”工作,既優(yōu)化了道路運(yùn)輸?shù)耐ㄐ泄芾?,也順?yīng)了物流業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展趨勢(shì),是物流業(yè)發(fā)展的必然成果。
趙國(guó)榮進(jìn)一步指出,以前,超限超載情況嚴(yán)重,國(guó)內(nèi)物流業(yè)存在低水平的惡性競(jìng)爭(zhēng),許多落后的物流企業(yè)仍有生存空間,并不利于物流業(yè)整體水平提高及物流企業(yè)規(guī)?;l(fā)展?!爸纬毙抡?shí)施之初,雖然無(wú)車承運(yùn)車輛運(yùn)費(fèi)上漲,對(duì)物流企業(yè)在成本控制的基礎(chǔ)上調(diào)度困難,但是這種現(xiàn)象并未持續(xù)很久。經(jīng)過(guò)一年多的嚴(yán)格治理,既促進(jìn)了物流業(yè)多式聯(lián)運(yùn)的發(fā)展,提高了運(yùn)輸效率,也進(jìn)一步達(dá)到了降本增效的效果。
事實(shí)上,“治超”之后,物流成本到底漲沒(méi)漲一直是輿論焦點(diǎn)所在,也是社會(huì)普遍較關(guān)心的問(wèn)題。為此,有業(yè)內(nèi)專家向記者表示,“治超”規(guī)范的不是現(xiàn)在,而是未來(lái)的貨運(yùn)行業(yè)。雖然物流成本短期內(nèi)會(huì)增加,但長(zhǎng)期形成規(guī)范后一定會(huì)減少,因?yàn)楹芏喾俏锪鞒杀径急凰阍谖锪鞒杀纠?。例如,?dāng)司機(jī)不超限超載,就不會(huì)被罰款,相對(duì)應(yīng)的付出減少了,運(yùn)費(fèi)也跟著降低。但如果因超限超載而被罰款,罰款加上實(shí)際運(yùn)費(fèi),就成了司機(jī)、貨主需要承擔(dān)的費(fèi)用。
因此,物流成本的增加與降低,是顯形和隱形的。簡(jiǎn)言之,“治超”之后,物流成本表面上會(huì)增加,但實(shí)際上綜合費(fèi)用卻減少了,相對(duì)應(yīng)的物流成本也降低了。
此外,對(duì)于運(yùn)輸系來(lái)說(shuō),“治超”后業(yè)務(wù)量增加,貨由多拉變成多跑。而對(duì)于貨主來(lái)說(shuō),表面上所需要的車輛增加、運(yùn)費(fèi)提高,但實(shí)為減少,因?yàn)闆](méi)有罰款,司機(jī)就愿意以更小的成本來(lái)承擔(dān)貨主的貨了。如此一來(lái),整個(gè)社會(huì)就形成規(guī)范化的良性循環(huán)。
趙國(guó)榮則從自身企業(yè)出發(fā)表示,“物流成本并未因‘治超’造成太大影響,颶風(fēng)物流就通過(guò)‘物流+互聯(lián)網(wǎng)’模式,透明化管理、智能化操作,使得貨源穩(wěn)定、成本降低,物流企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入也呈穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì)”。
緣何久治不根
不過(guò),經(jīng)過(guò)一年的集中治理,“治超”雖稍有成效,但公路貨運(yùn)超限超載現(xiàn)象仍然屢禁不止,不僅損壞公路基礎(chǔ)設(shè)施,還引發(fā)諸多爭(zhēng)端。那么,究竟為何“治超”久治卻難以根治?
對(duì)此,張光合指出,“‘治超’久治不根的主要原因是政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、管理體制仍需進(jìn)一步協(xié)調(diào)”。他指出,“治超”需要政府主管部門(mén)完善治理政策頂層設(shè)計(jì),規(guī)范集中治超執(zhí)法行為,將行業(yè)治理制度化、常態(tài)化。同時(shí),應(yīng)逐步加大非現(xiàn)場(chǎng)處罰和應(yīng)用智能信息系統(tǒng)治理,特別是建立以事中事后監(jiān)管為代表的長(zhǎng)效治理體系,創(chuàng)新行業(yè)治理體系和手段,維護(hù)法律法規(guī)公正、維護(hù)政策執(zhí)行公平,保障“治超”專項(xiàng)行動(dòng)的持續(xù)、有效開(kāi)展。
趙國(guó)榮也認(rèn)為,“治超”缺乏長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在標(biāo)準(zhǔn)欠完善、自由裁量權(quán)把握不準(zhǔn)等情況下,“治超”無(wú)法形成合力,就容易變成“一陣風(fēng)式”政策。
例如,2017年6月15日,河南駐馬店市驛城區(qū)交通運(yùn)輸局執(zhí)法所對(duì)某企業(yè)加裝活動(dòng)廂體(螺栓、鉚釘形式)的平板自卸半掛車進(jìn)行處罰,對(duì)于此類問(wèn)題是否屬于非法改裝,各地標(biāo)準(zhǔn)不一且是否處罰也不統(tǒng)一,有的地方罰,有的地方不罰,有的地方甚至說(shuō)不清該不該罰。
此外,云南一家運(yùn)輸企業(yè)的負(fù)責(zé)人談到受罰,也很委屈。他的問(wèn)題出現(xiàn)在貨車車廂限制新規(guī),導(dǎo)致依法上牌車輛不能上路:按照原來(lái)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),車貨總高度4.2米,部分特許車輛總高度4.3米,車貨總長(zhǎng)度不超過(guò)20米,他的車輛合規(guī)。但《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》頒布后,車貨總限高和總限長(zhǎng)全部調(diào)低了標(biāo)準(zhǔn),他的車輛從原來(lái)的合規(guī)變成了違規(guī)。
對(duì)于此類問(wèn)題,東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行主任顧大松認(rèn)為:“貨車超限的標(biāo)準(zhǔn)是交通運(yùn)輸部門(mén)制定的,貨車生產(chǎn)規(guī)格是工信部門(mén)審核的,而允許貨車上路的行駛證又是公安交管部門(mén)核發(fā)的。如果幾部門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)都不統(tǒng)一、不一致,結(jié)果一定是標(biāo)準(zhǔn)‘打架’,車主頭疼,基層的執(zhí)法者也無(wú)所適從?!?/p>
的確,從管理部門(mén)角度出發(fā),調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)有其必要性,但從過(guò)程和目前結(jié)果來(lái)看,有些環(huán)節(jié)還需完善。
值得注意的是,9月20日,交通運(yùn)輸部發(fā)布了《交通運(yùn)輸部等十四個(gè)部門(mén)關(guān)于印發(fā)促進(jìn)道路貨運(yùn)行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2017-2020年)的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》),從減輕道路貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)貨運(yùn)行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境、改善從業(yè)人員生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件、強(qiáng)化行業(yè)穩(wěn)控綜合治理方面提出了22條主要任務(wù),其中社會(huì)關(guān)注度較高的一條就是“嚴(yán)格落實(shí)‘治超’全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”。
《通知》強(qiáng)調(diào),督促各地嚴(yán)格落實(shí)全國(guó)治理貨運(yùn)車輛非法改裝和超限超載運(yùn)輸認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處罰標(biāo)準(zhǔn),編制貨車非法改裝和超限超載處罰清單,明確處罰事項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)。各級(jí)治理車輛超限超載工作領(lǐng)導(dǎo)小組要定期組織開(kāi)展治超督導(dǎo)檢查,確保全國(guó)各地治超執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。此外,還需健全完善全國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方政府負(fù)責(zé)、部門(mén)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、各方聯(lián)合行動(dòng)的工作機(jī)制,強(qiáng)化地方政府主體責(zé)任,明確執(zhí)法人員、執(zhí)法裝備配備標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)法流程和規(guī)則。
有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,“治超”工作確實(shí)要將政策頂層設(shè)計(jì)做好,政府的決心和指導(dǎo)思想要確定,管理機(jī)構(gòu)、管理方法、管理渠道也要樹(shù)立。不然,就難以取得很好的效果。此外,國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該有相應(yīng)的約束力,而非指導(dǎo)性,這樣才能解決運(yùn)輸效率。
多方協(xié)調(diào)的“系統(tǒng)工程”
實(shí)際上,“治超”過(guò)程中出現(xiàn)的各類問(wèn)題,是物流業(yè)多年積累的管理體制、發(fā)展模式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、市場(chǎng)長(zhǎng)期形成的客觀問(wèn)題的集中反映。解決這些問(wèn)題,需要從制度上通過(guò)創(chuàng)新行業(yè)治理體系和治理手段才能根治,在堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向的同時(shí)加強(qiáng)目標(biāo)導(dǎo)向,加強(qiáng)創(chuàng)新、標(biāo)本兼治,將“治超”工作制訂分類方案,將政策進(jìn)行專業(yè)化梳理,分步實(shí)施。
第一,行政執(zhí)法不能是“治超”的唯一方式,應(yīng)當(dāng)疏堵并舉,在逐步降低運(yùn)輸收費(fèi)的同時(shí),根據(jù)車型調(diào)整限載標(biāo)準(zhǔn),在超限超載范圍內(nèi)的,建立階梯式的懲罰收費(fèi)辦法,超載達(dá)到限載倍數(shù)的一律按照刑法修正案的規(guī)定入刑處理。
有觀點(diǎn)認(rèn)為,“治超”應(yīng)從根本上解決問(wèn)題,不能以罰代管、罰而不治,要以“刮骨療毒”的氣魄將超限超載車輛“拒之路外”。也就是說(shuō),當(dāng)執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)超限超載車輛,不能罰款后就放行,必須讓其卸載后才能繼續(xù)前行。這樣一來(lái),司機(jī)知道超限超載是“禁忌之地”,也就不敢觸碰。
第二,從源頭入手,直接控制車輛生產(chǎn)和改裝環(huán)節(jié)。減少貨車數(shù)量及型號(hào),提倡貨柜車、廂式車,因車型原因,這類車輛無(wú)法超長(zhǎng)超高;同時(shí)從上游抓起,加強(qiáng)制造商貨物的責(zé)任法,因?yàn)槠胀ɡ习傩詹粫?huì)改裝車輛,這是制造業(yè)要承擔(dān)的責(zé)任。
“‘治超’要抓源頭,超限不能只罰司機(jī),要罰裝貨的貨站或者企業(yè)。必須給貨車司機(jī)一個(gè)合理的出路,才能從根本上杜絕超載超限?!眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部研究室主任魏際剛坦言,公路貨運(yùn)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)模式也必須要改變,逐步從傳統(tǒng)的生存模式向集約化、網(wǎng)絡(luò)。
第三,超載治理應(yīng)避免“劃路而治”、各自為政的格局,以應(yīng)對(duì)超載運(yùn)輸跨區(qū)域的困局,建立區(qū)域一體、收費(fèi)公路與免費(fèi)公路銜接的管控體系,防止治理超載成為地方收費(fèi)的手段。
有業(yè)內(nèi)從業(yè)者表示,對(duì)于執(zhí)法部門(mén)也應(yīng)實(shí)行追責(zé)制,例如在某個(gè)路段發(fā)現(xiàn)超限超載的車輛,而此車輛在前面經(jīng)行路段已經(jīng)被罰款了,就要追究上一階段相關(guān)部門(mén)的責(zé)任。
第四,超載治理應(yīng)當(dāng)重視技術(shù)手段的運(yùn)用,特別是信息互聯(lián)技術(shù)的運(yùn)用,給區(qū)域一體、路網(wǎng)一體治超創(chuàng)造條件,一方面對(duì)貨車運(yùn)輸實(shí)行全程監(jiān)控,另一方面數(shù)據(jù)采集、執(zhí)法證據(jù)固定的技術(shù)化,提高執(zhí)法的透明度、規(guī)避執(zhí)法人為的裁量權(quán),從管人向管車轉(zhuǎn)變。
趙國(guó)榮高度認(rèn)同運(yùn)用技術(shù)手段“治超”,他說(shuō):“應(yīng)從貨物運(yùn)輸源頭開(kāi)始控制,合理布局‘治超’監(jiān)測(cè)點(diǎn),實(shí)行‘點(diǎn)面式’方法,從貨物運(yùn)輸之始就有效管控?!?/p>
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